Conflito de interesses no PAD: autoridade impedida torna a demissão nula

No Processo Administrativo Disciplinar, a regularidade formal do procedimento — fases cumpridas, prazos respeitados, defesa exercida — não é suficiente para garantir a validade do ato punitivo. Há um elemento anterior a tudo isso, muitas vezes negligenciado: a aptidão da autoridade para julgar. Quem decide o PAD importa tanto quanto a forma pela qual ele é conduzido.

Se a autoridade competente para aplicar a sanção tem conflito de interesses com o servidor investigado — seja porque é parte em litígio judicial com ele, seja por qualquer outra razão que comprometa sua imparcialidade —, o ato punitivo nasce contaminado. O STJ foi categórico ao reconhecer essa hipótese como causa de nulidade absoluta.

O que é o impedimento da autoridade julgadora?

O impedimento é uma causa objetiva de exclusão da competência de determinada autoridade para atuar em processo que lhe diz respeito de forma pessoal. Diferente da suspeição — que envolve situações de parcialidade subjetiva, como amizade íntima ou inimizade notória —, o impedimento decorre de fatos concretos e determináveis que criam, por presunção legal, a incompatibilidade entre a autoridade e o exercício da função julgadora naquele caso específico.

A maioria dos estatutos de servidores públicos e das leis de processo administrativo prevê expressamente as hipóteses de impedimento. Em âmbito federal, a Lei n.º 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo) elenca situações em que o agente público está impedido de atuar, entre as quais se inclui a existência de litígio judicial com o interessado. Estatutos estaduais e municipais frequentemente reproduzem ou ampliam esse rol.

Natureza objetiva: presunção absoluta de parcialidade

A característica mais importante do impedimento é a sua natureza objetiva. Isso significa que, verificada a situação prevista em lei como causa de impedimento, a parcialidade é presumida de forma absoluta — não admite prova em contrário e não pode ser afastada por argumentos sobre a conduta concreta da autoridade.

Não é necessário demonstrar que a autoridade impedida agiu de má-fé, que foi influenciada pelo conflito pessoal ou que teria decidido de forma diferente caso estivesse desimpedida. A simples existência da situação de conflito, nos termos previstos na norma de regência, é suficiente para viciar o ato.

Essa presunção absoluta tem uma razão de ser: proteger não apenas o servidor individualmente, mas a própria integridade da função pública. A Administração deve ser — e deve parecer — imparcial. A mera aparência de conflito já é suficiente para comprometer a legitimidade do processo.

O caso concreto

No julgado que analisamos (STJ, RMS 70.604/PE, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 21/03/2023, DJe 24/03/2023), um delegado de polícia do Estado de Pernambuco foi demitido ao término de PAD cujo ato final de julgamento coube ao Governador do Estado — autoridade competente nos termos da legislação local.

Ocorre que o servidor havia ajuizado ação criminal contra o próprio Governador, imputando-lhe crimes de calúnia e difamação. A legislação processual estadual aplicável ao caso (Lei n.º 11.781/2000) previa expressamente o impedimento da autoridade quando existisse litígio judicial entre ela e o interessado no processo.

A situação de conflito, portanto, era evidente e documentada. Ainda assim, o Tribunal de Justiça de Pernambuco havia denegado o mandado de segurança impetrado pelo servidor, sob o fundamento de que o Governador teria se limitado a "chancelar" a recomendação formulada pela Secretaria competente, sem exercício de juízo autônomo sobre os fatos.

O STJ reformou essa decisão, reafirmando a nulidade do ato demissório. A ementa do julgado destaca:

"A norma de impedimento tem natureza objetiva, criando presunção absoluta de parcialidade, não podendo ser afastada com o argumento de que a autoridade impedida apenas chancelou proposta da comissão processante, cujo relatório, ademais, não é vinculante."

"Apenas chancelou a proposta" não afasta o impedimento

O argumento rejeitado pelo STJ — de que o Governador apenas "chancelou" a recomendação da secretaria, sem exercer julgamento próprio — é recorrente em casos de impedimento e merece atenção especial. A lógica subjacente seria: se a autoridade simplesmente referendou o que outro órgão concluiu, seu eventual conflito pessoal não teria influído no resultado.

O STJ desmontou esse raciocínio com precisão. O relatório da comissão processante não é vinculante — a autoridade julgadora tem liberdade para afastar as conclusões da comissão e decidir de forma diversa. Portanto, ao afirmar que a autoridade "só assinou", o tribunal de origem ignorou que essa assinatura representa o exercício de poder decisório real, não um ato meramente formal. A norma de impedimento existe precisamente para esse momento: o da decisão final.

Quais situações configuram impedimento da autoridade julgadora?

As hipóteses variam conforme o estatuto aplicável a cada categoria de servidor, mas as situações mais frequentemente previstas como causas de impedimento são:

• Existência de litígio judicial entre a autoridade e o servidor investigado
• A autoridade ser vítima, ofendida ou parte na conduta que motivou a instauração do PAD
• Interesse pessoal, direto ou indireto, no resultado do processo
• Relação de parentesco próximo entre a autoridade e o servidor ou os envolvidos nos fatos
• Participação anterior como membro de comissão processante ou investigador nos mesmos fatos
• Ter emitido parecer, despacho ou manifestação prévia sobre os mesmos fatos em fase anterior ao julgamento

Vale ressaltar que, além das hipóteses expressamente previstas em lei, a doutrina e a jurisprudência reconhecem que o rol de impedimentos deve ser interpretado de forma ampla, à luz do princípio da imparcialidade e do devido processo legal.

Como arguir o impedimento no PAD e no mandado de segurança?

O momento mais adequado para arguir o impedimento é dentro do próprio PAD, tão logo o servidor ou seu advogado tome ciência da situação de conflito. A arguição deve ser feita por petição escrita, com indicação precisa da norma legal violada e dos fatos que demonstram o conflito de interesses, dirigida à comissão processante ou à própria autoridade competente.

Caso a Administração rejeite a arguição ou a ignore, o servidor pode questionar o vício judicialmente. O instrumento processual adequado para atacar ato punitivo nulo por impedimento da autoridade julgadora é o mandado de segurança, que deve ser impetrado no prazo de 120 dias contados da ciência do ato coator — em regra, a publicação da portaria ou decreto de demissão.

No mandado de segurança, o direito líquido e certo a ser demonstrado é a existência do impedimento nos termos da norma aplicável e a prática do ato punitivo pela autoridade impedida. A prova documental costuma ser suficiente para tanto.

Conclusão

A validade do PAD não depende apenas de formalidades procedimentais — depende também da integridade de quem julga. Uma autoridade em situação de conflito de interesses com o servidor não pode proferir julgamento válido, independentemente do mérito dos fatos apurados e da regularidade das demais fases do processo. Essa é uma garantia constitucional derivada do princípio do juiz natural e do devido processo legal, que o STJ tem aplicado de forma consistente e firme.

O julgado no RMS 70.604/PE reforça que a norma de impedimento não tolera exceções com base em argumentos de forma, como a alegação de que a autoridade apenas referendou o trabalho de outros. Onde há conflito objetivo, há nulidade — e há direito à reintegração.