Prescrição no PAD: quando o poder punitivo do Estado caduca e o servidor não pode mais ser punido

Uma das defesas mais técnicas e frequentemente subutilizadas no Processo Administrativo Disciplinar é a prescrição. Muitos servidores que enfrentam um PAD instaurado anos após os fatos apurados desconhecem que o poder punitivo da administração não é eterno — ele está sujeito a prazos, e quando esses prazos se esgotam sem que a punição tenha sido aplicada, o Estado perde definitivamente o direito de punir.

A prescrição não é um "jeitinho" ou uma saída técnica duvidosa. É um instituto jurídico previsto no ordenamento, que serve a valores fundamentais: segurança jurídica, estabilidade das relações e proteção do servidor contra a indefinição perpétua de sua situação funcional. O STJ tem jurisprudência consolidada sobre o tema, incluindo decisões que reconheceram a prescrição em casos nos quais o PAD se arrastou por mais de uma década.

O que é prescrição disciplinar?

Prescrição é a extinção da pretensão punitiva em razão do decurso do tempo sem que a sanção tenha sido aplicada. No direito disciplinar, ela representa o limite temporal dentro do qual a administração deve concluir o processo e aplicar a penalidade — sob pena de perder esse direito.

A Lei n.º 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Federais) trata da prescrição nos arts. 142 a 144. Para infrações que também configuram crimes, o prazo prescricional é o mesmo previsto na legislação penal. Para as demais infrações, os prazos são de 5 anos (para infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria e destituição de cargo em comissão), 2 anos (suspensão) e 180 dias (advertência).

Como calcular o prazo prescricional no PAD

O cálculo da prescrição depende da natureza da infração e do estágio do processo penal eventualmente em curso. Quando a conduta imputada ao servidor é também tipificada como crime, aplica-se o art. 109 do Código Penal como parâmetro para a contagem do prazo prescricional disciplinar.

O art. 109 do CP estabelece prazos de prescrição da pretensão punitiva com base na pena máxima cominada em abstrato para o crime correspondente. Esses prazos variam de 3 a 20 anos. O STJ consolidou o entendimento de que, antes do trânsito em julgado da sentença penal condenatória, o prazo prescricional disciplinar é calculado com base na pena máxima em abstrato prevista para o crime. Após o trânsito em julgado, passa-se a usar a pena concretamente fixada na sentença.

Antes e depois do trânsito em julgado penal: regras diferentes

Essa distinção — pena abstrata antes do trânsito em julgado, pena concreta depois — é central no caso julgado pelo STJ no AgInt no RMS 49.117/SP (Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 28/08/2023).

No caso, um investigador de polícia do Estado de São Paulo respondeu a PAD por concussão. O processo disciplinar foi instaurado em 2000 e ficou suspenso entre 2004 e 2013, aguardando o desfecho do processo criminal. O servidor foi condenado na esfera criminal a 2 anos e 4 meses de reclusão. Em 2013, o PAD foi retomado e resultou em cassação de aposentadoria.

O STJ reconheceu a prescrição. Antes do trânsito em julgado da condenação criminal, o prazo prescricional disciplinar devia ser calculado com base na pena máxima abstrata do crime de concussão — e esse prazo havia transcorrido sem interrupção válida. A cassação da aposentadoria foi, portanto, declarada extinta pela prescrição.

A ementa do julgado

"O prazo prescricional da pretensão punitiva disciplinar, quando a infração também constitui crime, é regulado pelo art. 109 do Código Penal. Antes do trânsito em julgado da sentença criminal condenatória, toma-se por base a pena máxima abstrata; após o trânsito em julgado, a pena em concreto. A inaplicabilidade retroativa de lei estadual que suspendia o prazo prescricional durante a tramitação do processo criminal, editada após a instauração do PAD, impõe o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva." (STJ, AgInt no RMS 49.117/SP, Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 28/08/2023)

Suspensão e interrupção da prescrição — quando aplica e quando não aplica

A contagem do prazo prescricional pode ser suspensa ou interrompida em determinadas hipóteses previstas na lei. É importante distinguir as duas situações:

• Suspensão: o prazo para de correr e, cessada a causa suspensiva, retoma de onde parou.
• Interrupção: o prazo zera e recomeça do início. No regime federal, o art. 142, § 3º, da Lei 8.112/1990 prevê que a abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição. Pela Súmula 635 do STJ, a interrupção ocorre com o primeiro ato de instauração válido (sindicância de caráter punitivo ou PAD), e o prazo volta a fluir por inteiro após 140 dias.
• A suspensão do PAD aguardando o resultado do processo criminal é causa de suspensão do prazo prescricional — mas apenas se houver previsão legal vigente ao tempo dos fatos

A lei nova que suspende prazo não retroage

Um dos pontos mais relevantes do julgamento do RMS 49.117/SP é a questão da irretroatividade da lei que cria nova causa de suspensão da prescrição. No caso, o Estado de São Paulo editou lei complementar (LC 922/2002) que suspendia a prescrição disciplinar durante a tramitação do processo criminal. O problema: quando o PAD foi instaurado, em 1999-2000, essa lei ainda não existia.

O STJ foi categórico: lei nova que cria ou amplia hipóteses de suspensão da prescrição não pode retroagir para alcançar fatos e processos anteriores à sua vigência. Aplicar a LC 922/2002 ao PAD instaurado em 2000 implicaria, na prática, aumentar retroativamente o prazo dentro do qual o Estado poderia punir o servidor — o que viola o princípio da irretroatividade da lei mais gravosa.

Esse raciocínio tem aplicação direta em diversos casos: sempre que uma lei estadual ou federal criar nova causa de suspensão ou interrupção da prescrição após a instauração do PAD, ela não poderá ser utilizada para justificar a manutenção de processo que, pelas regras vigentes à época dos fatos, já estaria prescrito.

Infrações que não têm correspondente penal — como calcular?

Nem toda infração disciplinar tem correspondente penal. Quando a conduta apurada no PAD não configura crime, não há como usar o art. 109 do CP como parâmetro. Nesse caso, aplicam-se diretamente os prazos previstos no estatuto do servidor:

• 5 anos para infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou destituição de cargo em comissão
• 2 anos para infrações puníveis com suspensão
• 180 dias para infrações puníveis com advertência

O prazo começa a correr da data em que a infração se tornou conhecida pela autoridade competente para instaurar o PAD. Identificar com precisão essa data é fundamental — e muitas vezes contestável — para calcular se houve prescrição.

A prescrição disciplinar é, muitas vezes, a defesa mais poderosa disponível ao servidor — e a mais subestimada. O caso julgado pelo STJ no RMS 49.117/SP demonstra que mesmo processos envolvendo infrações graves, como a concussão, podem ser extintos pela prescrição quando a administração não observa os prazos legais ou tenta aplicar retroativamente regras mais rígidas para o servidor.

Verificar a prescrição deve ser o primeiro passo de qualquer análise defensiva em um PAD. Antes de contestar fatos, questionar provas ou apontar vícios processuais, o advogado precisa conferir as datas: instauração do processo, indiciamento, suspensões, interrupções e a data da penalidade aplicada. Uma linha do tempo cuidadosa pode revelar que o Estado simplesmente perdeu o direito de punir.

O que o STJ e o STF decidem sobre a prescrição no PAD

Termo inicial, interrupção e retomada (Súmula 635/STJ)

A Súmula 635 do STJ resume a contagem: os prazos prescricionais do art. 142 da Lei 8.112/1990 iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração válido (sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar) e voltam a fluir por inteiro, após decorridos 140 dias desde a interrupção (Súmula 635/STJ). Os 140 dias correspondem ao prazo legal de conclusão do PAD (STJ, MS 17954, Primeira Seção, Rel. Min. Benedito Gonçalves, j. 26/02/2014, DJe 19/03/2014), e o STF adotou a mesma contagem no julgamento de mandado de segurança pelo Plenário (STF, MS 23262, Tribunal Pleno, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 23/04/2014, DJe 30/10/2014). Em caso julgado pela Primeira Turma do STJ, a prescrição foi reconhecida com base nessa súmula (STJ, AgInt no REsp 1918095, Primeira Turma, Rel. Min. Gurgel de Faria, j. 14/02/2022, DJe 18/02/2022).

Sindicância investigativa não interrompe a prescrição

Como a súmula fala em sindicância "de caráter punitivo", a sindicância meramente investigativa, sem caráter punitivo, não interrompe o prazo. Em precedente da Primeira Turma, o STJ aplicou essa distinção e destacou que a pena de demissão exige a instauração de processo administrativo disciplinar (STJ, AgInt no REsp 1819036, Primeira Turma, Rel. Min. Sérgio Kukina, j. 13/12/2021, DJe 16/12/2021). Por isso, vale conferir o que a Administração chamou de "sindicância" no seu caso.

Excesso de prazo no PAD gera nulidade?

Nem sempre. A Súmula 592 do STJ estabelece que o excesso de prazo para a conclusão do processo administrativo disciplinar só causa nulidade se houver demonstração de prejuízo à defesa (Súmula 592/STJ). O atraso, portanto, interessa principalmente para a contagem da prescrição, e só gera nulidade quando a defesa foi efetivamente prejudicada.

Prescrição e anotações nos assentamentos

O Plenário do STF decidiu, de forma incidental, que é inconstitucional o art. 170 da Lei 8.112/90, que permitia a anotação, nos assentamentos do servidor, de fatos desabonadores após a prescrição, por violar a presunção de inocência. A Corte afirmou que, reconhecida a prescrição da pretensão punitiva, há impedimento absoluto de ato decisório condenatório ou de formação de culpa definitiva por atos imputados ao investigado no período abrangido pelo PAD (STF, MS 23262).

Os acórdãos citados são, em grande parte, decisões orientativas, e as súmulas têm peso maior. Em estados e municípios, os prazos podem ser diferentes conforme o estatuto. Este conteúdo é informativo.