Prescrição no PAD: quando o poder punitivo do Estado caduca e o servidor não pode mais ser punido

Uma das defesas mais técnicas e frequentemente subutilizadas no Processo Administrativo Disciplinar é a prescrição. Muitos servidores que enfrentam um PAD instaurado anos após os fatos apurados desconhecem que o poder punitivo da administração não é eterno — ele está sujeito a prazos, e quando esses prazos se esgotam sem que a punição tenha sido aplicada, o Estado perde definitivamente o direito de punir.

A prescrição não é um "jeitinho" ou uma saída técnica duvidosa. É um instituto jurídico previsto no ordenamento, que serve a valores fundamentais: segurança jurídica, estabilidade das relações e proteção do servidor contra a indefinição perpétua de sua situação funcional. O STJ tem jurisprudência consolidada sobre o tema, incluindo decisões que reconheceram a prescrição em casos nos quais o PAD se arrastou por mais de uma década.

O que é prescrição disciplinar?

Prescrição é a extinção da pretensão punitiva em razão do decurso do tempo sem que a sanção tenha sido aplicada. No direito disciplinar, ela representa o limite temporal dentro do qual a administração deve concluir o processo e aplicar a penalidade — sob pena de perder esse direito.

A Lei n.º 8.112/1990 (Estatuto dos Servidores Federais) trata da prescrição nos arts. 142 a 144. Para infrações que também configuram crimes, o prazo prescricional é o mesmo previsto na legislação penal. Para as demais infrações, os prazos são de 5 anos (para infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria e destituição de cargo em comissão), 2 anos (suspensão) e 180 dias (advertência).

Como calcular o prazo prescricional no PAD

O cálculo da prescrição depende da natureza da infração e do estágio do processo penal eventualmente em curso. Quando a conduta imputada ao servidor é também tipificada como crime, aplica-se o art. 109 do Código Penal como parâmetro para a contagem do prazo prescricional disciplinar.

O art. 109 do CP estabelece prazos de prescrição da pretensão punitiva com base na pena máxima cominada em abstrato para o crime correspondente. Esses prazos variam de 3 a 20 anos. O STJ consolidou o entendimento de que, antes do trânsito em julgado da sentença penal condenatória, o prazo prescricional disciplinar é calculado com base na pena máxima em abstrato prevista para o crime. Após o trânsito em julgado, passa-se a usar a pena concretamente fixada na sentença.

Antes e depois do trânsito em julgado penal: regras diferentes

Essa distinção — pena abstrata antes do trânsito em julgado, pena concreta depois — é central no caso julgado pelo STJ no AgInt no RMS 49.117/SP (Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 28/08/2023).

No caso, um investigador de polícia do Estado de São Paulo respondeu a PAD por concussão. O processo disciplinar foi instaurado em 2000 e ficou suspenso entre 2004 e 2013, aguardando o desfecho do processo criminal. O servidor foi condenado na esfera criminal a 2 anos e 4 meses de reclusão. Em 2013, o PAD foi retomado e resultou em cassação de aposentadoria.

O STJ reconheceu a prescrição. Antes do trânsito em julgado da condenação criminal, o prazo prescricional disciplinar devia ser calculado com base na pena máxima abstrata do crime de concussão — e esse prazo havia transcorrido sem interrupção válida. A cassação da aposentadoria foi, portanto, declarada extinta pela prescrição.

A ementa do julgado

"O prazo prescricional da pretensão punitiva disciplinar, quando a infração também constitui crime, é regulado pelo art. 109 do Código Penal. Antes do trânsito em julgado da sentença criminal condenatória, toma-se por base a pena máxima abstrata; após o trânsito em julgado, a pena em concreto. A inaplicabilidade retroativa de lei estadual que suspendia o prazo prescricional durante a tramitação do processo criminal, editada após a instauração do PAD, impõe o reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva." (STJ, AgInt no RMS 49.117/SP, Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 28/08/2023)

Suspensão e interrupção da prescrição — quando aplica e quando não aplica

A contagem do prazo prescricional pode ser suspensa ou interrompida em determinadas hipóteses previstas na lei. É importante distinguir as duas situações:

• Suspensão: o prazo para de correr e, cessada a causa suspensiva, retoma de onde parou. A instauração do PAD pode suspender a prescrição durante a tramitação do processo
• Interrupção: o prazo zera e recomeça do início. O indiciamento do servidor no PAD é uma causa de interrupção prevista no art. 142, § 3.º, da Lei n.º 8.112/1990
• A suspensão do PAD aguardando o resultado do processo criminal é causa de suspensão do prazo prescricional — mas apenas se houver previsão legal vigente ao tempo dos fatos

A lei nova que suspende prazo não retroage

Um dos pontos mais relevantes do julgamento do RMS 49.117/SP é a questão da irretroatividade da lei que cria nova causa de suspensão da prescrição. No caso, o Estado de São Paulo editou lei complementar (LC 922/2002) que suspendia a prescrição disciplinar durante a tramitação do processo criminal. O problema: quando o PAD foi instaurado, em 1999-2000, essa lei ainda não existia.

O STJ foi categórico: lei nova que cria ou amplia hipóteses de suspensão da prescrição não pode retroagir para alcançar fatos e processos anteriores à sua vigência. Aplicar a LC 922/2002 ao PAD instaurado em 2000 implicaria, na prática, aumentar retroativamente o prazo dentro do qual o Estado poderia punir o servidor — o que viola o princípio da irretroatividade da lei mais gravosa.

Esse raciocínio tem aplicação direta em diversos casos: sempre que uma lei estadual ou federal criar nova causa de suspensão ou interrupção da prescrição após a instauração do PAD, ela não poderá ser utilizada para justificar a manutenção de processo que, pelas regras vigentes à época dos fatos, já estaria prescrito.

Infrações que não têm correspondente penal — como calcular?

Nem toda infração disciplinar tem correspondente penal. Quando a conduta apurada no PAD não configura crime, não há como usar o art. 109 do CP como parâmetro. Nesse caso, aplicam-se diretamente os prazos previstos no estatuto do servidor:

• 5 anos para infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou destituição de cargo em comissão
• 2 anos para infrações puníveis com suspensão
• 180 dias para infrações puníveis com advertência

O prazo começa a correr da data em que a infração se tornou conhecida pela autoridade competente para instaurar o PAD. Identificar com precisão essa data é fundamental — e muitas vezes contestável — para calcular se houve prescrição.

A prescrição disciplinar é, muitas vezes, a defesa mais poderosa disponível ao servidor — e a mais subestimada. O caso julgado pelo STJ no RMS 49.117/SP demonstra que mesmo processos envolvendo infrações graves, como a concussão, podem ser extintos pela prescrição quando a administração não observa os prazos legais ou tenta aplicar retroativamente regras mais rígidas para o servidor.

Verificar a prescrição deve ser o primeiro passo de qualquer análise defensiva em um PAD. Antes de contestar fatos, questionar provas ou apontar vícios processuais, o advogado precisa conferir as datas: instauração do processo, indiciamento, suspensões, interrupções e a data da penalidade aplicada. Uma linha do tempo cuidadosa pode revelar que o Estado simplesmente perdeu o direito de punir.